République Islamique de Mauritanie
بلدية عين أهل الطايع
Commune de Ain Ehel Taya
Note sur la politique fiscale
La politique fiscale
et ses conséquences sur le développement :
Dernières mesures.
L'analyse d'une
politique fiscale doit au préalable être précédée d'une approche d'un modèle
de système fiscale qui serait un type idéal, c'est à dire, une norme
permettant de définir toute autre mesure qui s'en s'écarterait.
La définition de cette norme est d'autant plus difficile que les systèmes
d'imposition varient selon les pays.
Cependant, tout système fiscal comprend deux grands axes :
" Une structure normative qui comprend les principes de base (taux
d'imposition, base imposable, unité d'imposition etc.…) et le second axe qui
englobe les dérogations qui représenteront l'intervention de l'Etat visant à
réguler le développement économique et social.
" Cette action volontaire de l'Etat par l'intermédiaire de la fiscalité
s'effectue sous forme de mesures incitatives sélectives représentant des
pertes volontaires de recettes budgétaires que l'on peut qualifier de "
dépenses fiscales ".
Et ce concept de
dépenses fiscales fait donc appel à des critères fondamentaux tels que :
- le caractère dérogatoire des mesures ;
- la poursuite d'objectifs prioritaires ;
- la perte volontaire des recettes.
Il est logique d'en déduire que l'impôt peut donc produire des distorsions
favorables ou défavorables sur les différentes variables économiques.
Et c'est ainsi que l'ensemble des pays adoptent des politiques fiscales pour
favoriser la croissance et orienter les investissements.
En Mauritanie, l'Etat a fait de la fiscalité un instrument privilégié de sa
politique générale.
L'interventionnisme fiscale touche plusieurs domaines de la vie économique
et sociale, notamment les activités minières, la pêche, l'agriculture, les
activités publiques et les prestations de service qui s'y rattachent.
Le recours à la politique fiscale se " justifie en Mauritanie " car l'Etat
finance une grande partie des investissements au moyen de subventions et par
le recours aux incitations fiscales.
Le système fiscal avait privilégié la pratique des exonérations et des
allégements fiscaux et agissait de manière sélectives pour le développement
des activités prioritaires et la reconversion des industries de substitution
à l'importation vers les petites et moyennes entreprises (PME).
Par ailleurs, des stimulants fiscaux étaient également consentis pour
soutenir les exportations et favoriser le développement régional par
l'implantation de certaines activités économiques dans des zones ciblées.
a / Les incitations
fiscales pratiquées.
Les incitations fiscales peuvent revêtir plusieurs formes et viser plusieurs
objectifs.
Le choix de la forme que doit revêtir une incitation fiscale est subordonné
à l'effet que l'on attend de celle-ci, et ce, quels que soient les objectifs
économiques et sociaux visés.
Les incitations fiscales peuvent revêtir les formes ci-après :
Les abattements en base
Cette pratique consiste à accorder des charges déductibles du revenu global
en matière d'impôt sur les revenus ou des abattements de base imposable ou
de différentes aides à l'investissement liées aux amortissements et aux
provisions.
Le plafonnement de l'impôt
Il consiste à fixer une limite, un plafond ou un montant cumulé, qui
représente un certain pourcentage du revenu. Ce mécanisme est souvent
pratiqué pour l'impôt sur les revenus ou l'impôt sur la fortune.
La technique de l'étalement
Cette technique de l'étalement est pratiquée pour l'imposition de la
plus-value nette à court terme.
La constitution en réserve en franchise d'impôt
Cette technique est destinée à favoriser l'investissement des entreprises.
Les réductions d'impôt
Elles sont pratiquées pour la prise en compte de charge de famille en
matière d'impôt sur les revenus et en ce qui concerne la fiscalité des
entreprises, elles affectent le taux de l'impôt ou la dette d'impôt.
L'aide en différentiel
Cette aide est accordée aux grandes entreprises et non aux PME.
C'est l'accroissement de l'investissement d'un exercice par rapport à un
autre qui ouvre droit à cette aide.
Les aides de démarrage
Il s'agit là d'accorder des réserves pour des investissements futurs et des
exonérations totales ou partielles d'impôt sur les bénéfices.
Les aides d'entraînement
Elles comprennent les techniques d'amortissements accélérés et de
constitution de certaines provisions.
b/ le choix des
objectifs
l'analyse des mesures fiscales incitatives doit à un second niveau être
effectuée en fonction des objectifs.
Le classement des incitations fiscales suivant les objectifs permet d'éviter
que les incitations ne deviennent incompatibles entre elles.
Une nouvelle mesure adoptée doit en principe s'insérer dans un dispositif
existant comprenant d'autres incitations fiscales.
Un autre aspect
fondamental concerne la durée de l'application des mesures qui doit être
limitée afin d'éviter les effets de superposition.
Et en fin, les mesures incitatives doivent être suffisamment importantes
pour atteindre l'objectif visé.
Il est important dans ce cas d'éviter la multiplicité et la diversité des
mesures incitatives et leurs applications dans des secteurs peu productifs.
Le bénéfice des régimes dérogatoires était également lié à l'obligation de
réalisation d'un certain nombre d'emplois.
Les codes des
investissements.
Toutes les mesures dérogatoires sont contenues dans une série de Code
appelés Code des Investissement qui sont succédés de 1971 à 1989 et qui
n'ont pas produit les effets escomptés car il était attendu que les actions
sectorielles visées accroissent le dynamisme des activités prioritaires et
suscitent des investissements qui conduiraient au développement économique
et social.
Et pourtant, les mesures fiscales accordées dans le Code de 1989 renfermait
des approches de plus en plus affinées telles que :
Taxer les intrants et les équipements importés en favorisant les Petites et
Moyennes Entreprises (PME) ;
Soutenir le développement régional et l'exportation de produits manufacturés
mauritaniens :
Rendre les avantages fiscaux dégressifs ;
Alléger les critères d'éligibilité et les procédures d'agrément des
entreprises.
Les techniques d'incitation fiscale pratiquées en Mauritanie étaient les
exonérations, les réductions d'impôts, les abattements de base imposable,
les avantages fiscaux dégressifs, les taxations discriminatoires.
Les objectifs recherchés étaient la promotion des petites et moyennes
entreprises, l'expansion des exportations et le développement de certaines
activités au niveau des régions.
C'est une approche structurelle qui cherchait à redynamiser le marché
intérieur tout en essayant de réduire le déficit de la balance commercial.
Cependant, cette politique s'est plutôt traduite pour l'Etat à court terme,
par des pertes de recettes qui l'ont conduit à recourir à une forte taxation
forfaitaire déterminée en fonction des chiffres d'affaires même en l'absence
de bénéfice réalisé.
Un réexaminé des dispositions de précédent Code des Investissements (89013
du 23 janvier 1989) a été effectué pour réorienter les incitations fiscales.
La nouvelle option consiste à réduire les exonérations et à intégrer les
incitations fiscales dans les mesures de droit commun.
Le nouveau Code des Investissement (Loi 2002-03 du 20 janvier 2002) place
les entreprises sous le régime de points franc. Ces entreprises sont
réputées exportatrices et sont de ce fait, exonérées de tous droits et taxes
à l'exportation.
Elles bénéficient d'exonérations et de franchises d'impôts pour leurs moyens
de production et d'exploitation.
Leurs résultats d'exploitation sont soumis à un impôt sur les BIC au taux de
25 %.
Elles s'acquittent d'Impôt Minimum Forfaitaire de 2 % du chiffre d'affaire
qui constitue un acompte de l'impôt sur les BIC.
Les dernières mesures visant à assainir l'environnement des affaires et à améliorer le dispositif fiscal.
1°/ les réformes
fiscales
La recherche de la consolidation d'une base économique et le désengagement
de l'Etat ont conduit la Mauritanie à mettre en œuvre des réformes visant la
création d'un environnement incitatif pour l'investissement privé.
Trois axes fondamentaux ont constitué l'essentiel des réformes fiscales
engagées :
a/ La réforme des tarifs de douane achevée en 2000 avec une stabilisation de la taxation à un taux maximal de 20 %, l'exonération des certains intrants et la taxation des équipements à un taux plafonné à 5 % ;
b/ La réforme de la
fiscalité indirecte caractérisée par l'introduction en 1995 de la Taxe sur
la Valeur Ajoutée qui s'applique uniquement sur les entreprises soumises au
régime réel d'imposition avec adoption d'un taux unique de 14 %,
l'exonération de certains produits de première nécessité tels que les
médicaments et prévoyant un abattement pour la consommation d'eau et
d'électricité des ménages à faibles revenus.
Cette TVA a été substituée aux taxes sur le chiffre d'affaires à cause de
son caractère neutre, c'est à dire que son système de taxation n'admet pas
de rémanence de taxes, la déduction s'effectuant taxe sur taxe et non-base
sur base (le système des TCA admet la déduction des matières premières ayant
déjà supporté la taxe).
C'est en effet la valeur ajoutée qui est taxée avec la possibilité pour les
contribuables qui ne sont que collecteurs, de déduire la taxe ayant en amont
grevé, leurs achats de biens et services et cela, tout au long du circuit,
de la production à la commercialisation.
Au bout de la chaîne, c'est le consommateur final qui supporte la taxe. Ce
mode taxation n'est efficace que lorsque le système fiscal n'admet pas de
distorsions telles que les exonérations et la mise hors du champs
d'application de la TVA de certaines activités (tel c'est le cas en
Mauritanie pour le secteur informel, les Banques les Assurances et le
secteur Immobilier).
Il est prévu au niveau de cette taxe, le système du crédit d'impôt
(imputable ou remboursable) au profit des entreprises en situation
structurelle de crédit (exportatrices ou déficitaires) ;
C/ La forme de la
fiscalité directe destinée à alléger les charges fiscales des entreprises et
assainir l'environnement du monde de affaires, s'est matérialisée par
l'adoption d'une série de mesures fiscales notamment :
La baisse du taux d'imposition des BIC à 20 % ;
La déductibilité intégrale de l'IMF (100 %) ;
L'extension du report déficitaire à 5 ans ;
La pratique de l'amortissement dégressif :
Le système du crédit d'impôt (TVA et Marchés Publics à Financement
extérieur) :
La technique de l'étalement ( imposition des plus values) ;
La constitution de réserve en franchise d'impôt.
Sur le plan social ces réformes ont également touchés les salariés et les
propriétaires immobiliers qui ont bénéficié des mesures ci-après :
Allègement du poids de la fiscalité appliquée sur les salariés par
l'instauration d'un abattement de 10 000 UM sur la base imposable et
l'introduction de taux dégressifs de 15 à
40 % en matière d'ITS ;
admission de la zakat comme charge déductible du revenu global du
contribuable plafonnée à 2,5 % de ses revenus ;
réduction du taux de l'impôt sur les revenus fonciers de 10 à 6 % et
extensions des revenus locatifs exonérés de 50 000 à 60 000 UM.
Il s'agira donc de créer un environnement, autre que financier, pour la
motivation de la décision d'investir.
Toutes tentatives d'incitation au développement économique restera vaine si
les réformes fiscales ne sont pas précédées de profondes réformes
administratives destinées à redonner à l'administration une crédibilité et
instaurer un climat de stabilité pour les investisseurs aussi bien étrangers
que nationaux.
Les systèmes fiscaux doivent être cohérents et présenter des mesures
fiscales incitatives adaptées aux situations dans lesquelles se trouvent les
entreprises.
La fiscalité est un des éléments de la politique générale des Etats. Le
problème qui se pose est celui de savoir dans quelles mesures toutes ces
techniques d'incitation au développement par des stimulants fiscaux
peuvent-elles répondre à l'efficacité de l'investissement tout en restant en
harmonie avec le système fiscal en place et tout en étant compétitif par
rapport aux autres systèmes fiscaux.
2°/ Les
réorganisations de l'administration fiscale
le rôle que doit jouer l'administration fiscale est fondamentale pour la
réussite de ces réformes tant en ce qui concerne l'assiette et le contrôle
fiscal qu'en ce qui concerne le recouvrement.
En matière d'assiette, l'identification correcte des contribuables et les
recoupements doivent être assurés et sécurisés afin que l'ensemble des
contribuables disposant d'un identifiant fiscal.
Dans ce cadre, la création du Répertoire National des contribuables et de la
Brigade des Enquêtes et Recoupements a été d'un apport considérable pour la
Direction Générale des Impôts même si leurs champs d'application restent
limités.
La création d'une direction des Grandes Entreprises dotée de moyens matériel
et humains important a sensiblement augmenté les performances et le
rendement des services d'assiettes.
En matière de contrôle fiscal, la création de deux brigades de vérification
permet un suivi et un contrôle régulier des déclarations souscrites par les
contribuables.
En matière de recouvrement, la création de la recette des impôts au sein de
la Direction Générale des Impôts (DGI) a permis le recouvrement de certaines
impôts et taxes même si l'on déplore encore l'absence de réseau comptable
propre à la DGI.
Les agents de la DGI n'ayant pas la qualité de comptables publics, certaines
opérations leurs sont interdites par la loi comptable. Cette loi pourrait
subir des modifications afin d'aligner les Agents des Impôts sur ceux du
Trésor Public National. Cette possibilité a été soumise aux autorités
compétentes et les études sont en cours dans ce domaine.
Enfin, la création d'un Guichet Unique des Investisseurs de plus en plus
orienté vers une Direction de la Promotion des Investissements Privés a
considérablement allégé les procédures d'agrément au Code des
Investissements qui, en 2002 a été orienté vers la Fiscalité des Points
Francs.
D'autres mesures d'accompagnement doivent appuyer ces différentes réformes
afin de leur donner toutes les possibilités d'atteindre les objectifs visés.
Aouta Youssouf N'DIAYE
Administrateur des Régies Financières
DESS DE FISCALITE de PARIS IX DAUPHINE
ENA Information pour une Administration au service du développement N°19-20-21 janvier 2004
Le cadre stratégique de Lutte contre la Pauvreté : une vision de
décentralisation et de développement social.
1. Introduction
La gouvernance et le renforcement des capacités constituent un élément central du cadre stratégique de Lutte contre la Pauvreté qui les envisagent à la fois comme objectifs stratégiques et comme moyen d'approbation, de participation et de mobilisation de l'ensemble des acteurs Etat, Collectivités locales et organisation e société civile. Ceci se traduit en pratique par la définition d'axes d'orientations qui visent la promotion du cadre juridique et judiciaire, la modernisation et le renforcement des capacités de l'administration, l'amélioration des capacités de contrôle et de gestion des ressources publiques, le renforcement du partenariat Etat-Secteur privé et la promotion de la société civile. Conscient du rôle des communes et de la promotion de la démocratie locale dans le développement du pays, le gouvernement a fait de la décentralisation l'un des principaux enjeux du CSLP.la consolidation du processus de décentralisation est envisagé à travers des séries d'action : le renforcement du dispositif institutionnel, le renforcement des outils de gestion urbaine, la mobilisation des ressources et le renforcement des capacités de gestion communale, la dynamisation de l'implication de la société civile dans l'effort de développement local et l'élaboration des plans de développement intégrés.
2. Evolution du contexte institutionnel de lutte contre la pauvreté
La création en 1998
d'un commissariat aux droits de l'homme, à la lutte contre la pauvreté et à
l'insertion constitue incontestablement un acquis institutionnel déterminent
et significatif de l'engagement du Gouvernement en faveur de lutte contre la
pauvreté. Cette création relève en premier lieu du constat d'une
interdépendance de l'ensemble des droits humains, droits politiques et
civiles, droits économiques, droits sociaux et droits culturels. Elle
souligne aussi le choix d'une conception unifiée du développement selon
laquelle progrès économique et progrès politique doivent aller de pair.
Cependant elle s'inscrit dans la logique de l'histoire de développement du
pays en institutionnalisant une priorité centrale aux politiques de
développement depuis 1987. L'originalité de la politique de lutte contre la
pauvreté en Mauritanie est précisément sa dimension historique. En effet le
pays a fait de l'éradication de la pauvreté un objectif stratégique avant
même que n'apparaisse l'orientation de la communauté des bailleurs exprimée
par la mise en place de l'an 2000 des stratégies LCP.
Historiquement la lutte contre la pauvreté s'est traduite par trois
générations avec les principales étapes suivantes :
1987-1994 : première génération marquée par l'éligibilité de la Mauritanie à
la facilité d'ajustement structurel, l'élaboration du premier profil de
pauvreté et l'élaboration et l'adoption en 1994 par le gouvernement et le
Club de Paris de la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté.
1994-1997 : Deuxième génération marquée par le discours en 1996 du Président
de la République faisant du lutte contre la pauvreté l'objectif principal
vers lequel toutes les énergies et les ressources doivent converger,
l'élaboration du deuxième profil de pauvreté et l'élaboration et l'adoption
par le gouvernement du Programme national de lutte contre la pauvreté.
1998-2001 :Troisième génération marquée par la création du CDHLCPI et
l'élaboration du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté.
Cette dimension historique, cet aspect endogène des politiques LCP est
souvent publié et pas assez valorisé avec un risque celui de percevoir
l'engagement du pays dans la lutte contre la pauvreté comme résultat des
exigences des bailleurs de fonds et des institutions financières
internationales.
3. Le CSLP
3.1 La vision
La Mauritanie a
adopté son premier Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP) pour
la période 2001-2015. Le CSLP est, désormais, le document politique de
développement économique et social qui engage la Mauritanie auprès de la
communauté des partenaires au développement.
Le CSLP approche globalisante et intégré rompt avec les visions sectorielles
et unidimensionnelles de lutte contre la pauvreté et introduit des
innovations majeurs aussi bien en terme de visions de développement que de
méthodologies de conception, d'exécution et de suivi évaluation des
politiques publiques en consacrant notamment la primauté des approches
participatives comme moyens et mode opératoires des politiques de
développement. Le CSLP repose sur une démarche intégrée, qui inscrit la
réduction de la pauvreté dans le cadre d'une stratégie de développement
économique de long terme. Il se fixe des objectifs ambitieux :(i) de
croissance économique, de réduction de la pauvreté et de l'extrême
pauvreté,(ii) d'accès aux services sociaux de base, d'amélioration de leur
qualité et de leur efficacité, et (iii) de réduction des disparités entre
les régions et entre les genres dans l'accès aux infrastructures
économiques.
Le CSLP se fonde, dans sa logique, sur une vision particulière de la gestion
du développement. Il promet une prise en charge du développement par ses
bénéficiaires par le biais des différentes formes d'organisation de la
société civile. Les collectivités locales y trouvent, ainsi, une place
prépondérante.
3.2 Les axes
La stratégie de lutte contre la pauvreté repose sur quatre axes :
(i) l'accélération de la croissance économique,
(ii) son ancrage dans la sphère des pauvres,
(iii) le développement des ressources humaines et l'expansion des services
sociaux de base,
(iv) la promotion d'un développement institutionnel et d'une bonne
gouvernance. Ces quatre axes se soutiennent mutuellement pour converger vers
la réalisation des objectifs fixés.
3.3 Le processus
Le processus
d'élaboration du CSLP est à la fois itératif et participatif :
Il est itératif, parce que le CSLP doit s'enrichir au fur et à mesure de
l'avancement de la réflexion stratégique sur les meilleures politiques de
réduction de la pauvreté, ce qui permettra de l'actualiser régulièrement. Il
est participatif, car il associe tous les acteurs concernés (administration,
élus, société civile, secteur privé, bailleurs de fonds, population cibles)
dans un processus qui a pour ambition d'aller au delà de la simple
validation de documents, pour un rapport véritable tant dans la formulation
des politiques et des programmes que dans le suivi de leur mise en œuvre et
dans leur évaluation.
Le CSLP est, donc, le cadre de référence d'un partenariat nouveau entre le
Gouvernement, la société civile, le secteur privé et les partenaires au
développement.
3.4 Les communes acteurs dans l'élaboration du CSLP
Les communes à
travers les maires et l'Association des Maires de Mauritanie ont été
pleinement impliquées dans toutes les étapes du processus d'élaboration et
de validation et de suivi de la mise en œuvre du CSLP. Les maires sont
représentés dans le comité de Concertation qui assure le suivi du processus
et sont membres des groupes thématiques ou ils participent activement. Enfin
les maires ont participés à toutes les manifestations nationales et
régionales : Ateliers interrégionaux de concertation sur le CSLP, Assises
nationales de validation de rapport du CSLP, Ateliers interrégionaux de
concertation sur l'Etat de la mise en œuvre du CSLP. Et la modernisation des
équipements et des outils de gestion communaux, notamment par l'utilisation
des Nouvelles Technologies de l'Information et de la Communication ;
Le renforcement des capacités des ONGs et l'implication de la société civile
dans l'effort de développement local, notamment par un appui à l'Association
des Maires de Mauritanie et aux projets initiés ou animés par des ONGs, des
associations de quartiers, des réseaux de femmes ;
L'élaboration des plans de développement intégré pour les Communes rurales
et des stratégies de développement de villes pour les Communes urbaines.
4. Le CSLP et la décentralisation
Le CSLP est une
vision stratégique à long terme guidée par le fait que la pauvreté est un
défi qui se pose à l'ensemble de la communauté nationale. Surmonter ce défi
dépendra essentiellement à notre capacité à mobiliser l'ensemble des acteurs
dans une vision commune et à optimiser au mieux l'apport de chacun. E n
retour, cette capacité de mobilisation et d'optimisation est tributaire,
dans une large mesure, d'institutions solides. C'est dans ce sens que le
renforcement des capacités institutionnelles et la bonne sont des enjeux
majeurs du CSLP.
Dans ce cadre, la décentralisation occupe une place centrale à la fois comme
objectifs de développement institutionnel et comme outils de mise en œuvre
et d'optimisation de l'impact de la stratégie de lutte contre la pauvreté.
La stratégie de décentralisation retenue dans le CSLP s'inscrit dans un
souci de capitalisation de l'expérience initiée en 1986.
Cette expérience montre l'existence de facteurs favorables à une
décentralisation plus efficace en Mauritanie :
- Une volonté politique et un engagement affirmé du Président de la
République à promouvoir la décentralisation comme instrument d'exercice à la
démocratie et comme moyen d'assurer un développement plus équitable et plus
efficace ;
- Une avancée réelle de la décentralisation dans certains domaines, en
particulier sur le plan politique, ou le processus d'élections municipales
au suffrage universel a permis de favoriser très tôt la participation des
habitants à la vie politique locale ;
- Des moyens financiers et des appuis importants en formation et en
organisation ont été fournis aux communes, notamment par l'intermédiaire du
Fonds Régional de Développement ;
- Une organisation des Maires a été constituée. Des associations régionales
d'élus locaux ont été créées ;
- Il existe plusieurs expériences en cours qui impliquent les structures
décentralisées et les organisations à la base dans la gestion des programmes
locaux de développement.
Cependant, la décentralisation effective souffre encore d'un certain nombre
de contrainte sérieuses :
- Ces contraintes institutionnelles qui se traduisent par l'incapacité des
communes à exercer effectivement les compétences dont elles ont été
investies ;
- Des contraintes techniques qui sont liées au mode de production de
certains services urbains nécessitant des capacités supérieures techniques
et de gestion.
Les actions retenues
dans le CSLP répondent précisément à l'impératif de lever ces trois types de
contraintes. Le CSLP retient comme priorité la poursuite, la consolidation
et l'approfondissement du processus de décentralisation suivant six axes :
Le renforcement du dispositif institutionnel, consolidation du socle
législatif et réglementaire, la clarification des compétences des communes,
l'amélioration de l'efficacité de la tutelle centrale, le renforcement de la
déconcentration des services de l'Etat, etc.
Le renforcement des outils de gestion urbaine, l'élargissement des
compétences communales en matière de gestion urbaine et foncière, la mise en
place de l'adressage et d'un cadastre simplifié, l'élaboration des plans
directeurs d'urbanisme opposable aux tiers, etc.
La mobilisation des ressources, par la mise en œuvre d'une réforme de la
fiscalité locale, une plus grande implication des élus dans l'établissement
et le suivi des impôts locaux, la mise en place d'un mécanisme approprié
pour le financement local, etc.
Le renforcement des capacités de gestion communale, par une amélioration de
la formation des élus locaux et du personnel communal, la mise en place d'un
statut du personnel communal et le renforcement.
(A suivre)
Par Mohamed Lemine Ould Selmane
Coordinateur du projet PASK